Опубликовано в журнале «Legal Insight», август 2014г.
4 августа 2014 г. вступил в силу Федеральный закон No 142-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации и отдельные законодательные акты», устанавливающий обязанность российских граждан (за исключением тех, кто постоянно проживает за рубежом) уведомлять территориальный орган МВД (ранее ФМС) о наличии гражданства и вида на жительства иностранного государства. Какую цель преследовал законодатель, принимая этот закон? Будет ли он работать на практике?
Основные положения закона
Федеральный закон No 142-ФЗ распространяется на граждан России, обладающих гражданством иностранного государства, видом на жительство, а также иным действительным документом, подтверждающим право на постоянное проживание в иностранном государстве, за исключением постоянно проживающих за пределами Российской Федерации. Аналогичная обязанность об уведомлении возлагается на родителей (опекунов) в отношении своих детей, не достигших 18 лет, за исключением случаев их постоянного проживания за границей. Законодатель установил уголовную ответственность за неисполнение обязанности по уведомлению о наличии гражданства иностранного государства или вида на жительство. В Уголовный кодекс Российской Федерации введена новая статья 330.2, в соответствии с которой санкцией за данное преступление является штраф от 200 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода за период до одно- го года либо обязательные работы на срок до 400 часов.
Законом установлен перечень сведений, которые необходимо подать в территориальный орган МВД:
а) фамилия, имя, отчество;
б) дата и место рождения;
в) место жительства (место пребывания или место фактического нахождения);
г) серия и номер паспорта гражданина Российской Федерации или иного документа, удостоверяющего личность
д) наименование имеющегося иного гражданства, серия, номер и дата выдачи паспорта иностранного государства или наименование, серия, номер и дата выдачи указанному гражданину документа на право постоянного проживания в иностранном государстве;
е) дата и основание приобретения иного гражданства или получения документа на право постоянного проживания в иностранном государстве;
ж) сведения о продлении срока действия документа на право постоянного проживания в иностранном государстве или получении нового соответствующего документа;
з) сведения об обращении в полномочный орган иностранного государства о выходе указанного гражданина из гражданства данного государства или об отказе от имеющегося у него документа на право постоянного проживания в иностранном государстве (в случае направления такого обращения).
Подача уведомления о наличии ВНЖ или второго гражданства осуществляется лично или в установленном порядке почтовым отправлением при предъявлении лицом, подающим указанное уведомление, паспорта гражданина России или иного документа, удостоверяющего личность. Сведения необходимо подать в течение 60 дней с момента вступления в силу указанного закона, т.е. не позднее 6 октября 2014 г., а в последующем не позднее 60 дней с момента получения гражданства иностранного государства или вида на жительство.
Как уведомить МВД о наличии ВНЖ и второго гражданства: что изменилось с начала действия закона
Также в соответствии со ст. 19.8.3 КоАП установлена административная ответственность за несвоевременную подачу уведомления, либо представление сведений в неполном объеме, либо заведомо недостоверных сведений в размере штрафа от 500 до 1000 руб.
Логика законодателя
Начнем по порядку, прежде всего постараемся понять логику законодателя. В одном из интервью депутат Андрей Луговой, автор данного закона, отвечая на вопросы членов фракции «Справедливая Россия», заявил, что Россия «находится в агрессивной мировой среде, государство и власть должны знать о двойном гражданстве». По его мнению, реестр «двойных» граждан может помочь «спецслужбам в экстренной ситуации». На наш взгляд, можно выделить три причины, почему данный закон был принят именно сегодня.
1. Закон прежде всего направлен на российских чиновников, и если раньше кроме самого запрета на обладание гражданством иностранного государства, единственной санкцией было увольнение с государственной службы то сейчас вводятся меры уголовной ответственности за сокрытие данной информации.
Так, депутат Андрей Луговой на своей официальной странице написал следующее: «Шуточки закончились. Мы не можем доверять нашим западным «партнерам» ни в чем. В вопросах национальной безопасности мелочей не бывает. На очереди — новые законодательные подходы к регулированию второго гражданства государственных служащих, потому что паспорт иностранного государства в кармане российского чиновника или бизнесмена — это «брешь» в нашей безопасности. Иностранное государство имеет возможность влиять на такого «гражданина», а через него — на ситуацию в стране.»
2.Сама политическая ситуация, усиление патриотических настроений, борьба с «пятой колонной», попытки государства вернуть бизнес и самих граждан в российскую юрисдикцию. И снова приведем цитату автора законопроекта г-на Лугового: «И не надо говорить, что между оттоком капитала и множественным гражданством нет взаимосвязи. Обе проблемы касаются, прежде всего, нашего самоуважения. И пока мы сами не станем себя уважать, никто нас уважать не будет. Пора, наконец, перестать предавать национальные интересы в угоду сиюминутным выгодам.»
3. Фискальные интересы государства. Попытка установить контроль за расходами граждан с соответствующими налоговыми последствиями.
Отметим также, что сразу же после принятия закона во втором и третьем чтении в прессе разгорелась горячая дискуссия, и даже в стенах Парламента и кулуарах правящих партий единства по данному законопроекту не наблюдалось. Оставим в стороне политические дебаты и остановимся для начала на налоговой составляющей закона, о которой в СМИ практически ничего не говорилось.
Фискальные интересы государства
Как уже было сказано, в уведомлении территориального органа МВД необходимо указать основания приобретения гражданства иностранного государства и вида на жительство. Условно эти основания можно разделить на две категории. Первая — это все, что не связано с инвестициями, брак с иностранцем, обучение в иностранном вузе, натурализация, приобретение гражданства на основании корней и т.д. Вторая — это инвестиции, куда относятся инвестирование в недвижимость, в субординированные банковские займы, покупка государственных облигаций, ценных бумаг, учреждение или покупка бизнеса, и т.д. Очевидно, что с точки зрения фискальных функций государства первая категория российских граждан интересует контролирующие органы куда меньше, чем вторая.
Представим себе, что гражданин России уведомляет территориальный орган МВД о наличии у него вида на жительство в Португалии и указывает основание — инвестиции в недвижимость. Не нужно быть большим специалистом в области иммиграционного права Европейского Союза, чтобы понять, что указанный гражданин потратил на приобретение недвижимости в Португалии сумму равную более 500000 евро или 24 млн руб. Если данная недвижимость была оплачена с личного счета за рубежом или счета иностранной компании, то информация об операции вообще отсутствовала в российском информационном поле до момента обязательного уведомления территориального органа МВД.
Аналогично можно оценить размер инвестиций при получении гражданства и вида на жительство и в других зарубежных странах. В этом случае у российских контролирующих органов к указанному гражданину могут возникнуть два вопроса: источник происхождения средств и был ли уплачен с этой суммы налог. Налоговые последствия уже могут быть определены в каждом конкретном случае индивидуально.
Что означает постоянное проживание за пределами России?
Теперь вернемся к анализу норм нового федерального закона. С одной стороны, стоит отметить очень высокую степень детализации установленных в законе правил. Так, например, законодатель четко описал круг лиц, на которых распространяется данный закон. К этим лицам можно отнести граждан России, обладающих гражданством иностранного государства, временным видом на жительство, постоянным видом на жительство иностранного государства, визой инвестора и т.д., причем перечень является открытым.
С другой стороны, в законе содержится важное ограничение, описанное всего одним предложением, что обязанность по уведомлению МВД о ВНЖ и гражданстве не распространяется на лиц, постоянно проживающих за пределами России. Никакой детализации того, что можно считать постоянным проживанием за пределами России, в законе не содержится. На сегодняшний день в российском законодательстве вообще отсутствует определение термина «гражданин России, постоянно проживающий за пределами Российской Федерации» для целей иммиграционного права. Очевидно, что критерии налогового резидентства, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации и международными договорами, для данных отношений не применимы.
И здесь сразу возникает множество вопросов. Если человек 9 месяцев в году живет за границей и 3 месяца в России, его можно считать постоянно проживающим за пределами России? А если 7 и 5 месяцев? Если гражданин на период вступления в действие закона проживает за границей, затем на 2–3 месяца вернулся в Россию и вновь уехал за границу, у него возникает обязанность по уведомлению или нет? Пока в российском иммиграционном праве ответов на данные вопросы нет.
Между тем сам факт отсутствия постоянного проживания за пределами России будет являться элементом доказывания в рамках уголовного дела по неисполнению обязанности по уведомлению. В отечественной прессе много и часто пишут о детях российских чиновников, которые учатся или работают за границей, не это ли причина появления данного исключения при рассмотрении законопроекта во втором чтении, а также обтекаемость формулировки и отсутствие четкого ответа на вопрос, кого же можно считать постоянно проживающим за пределами России?
Еще одна важная деталь касается самой ответственности, и здесь также возникает много вопросов. С одной стороны, законодатель устанавливает очень жесткую ответственность за неисполнение обязанности по уведомлению, кроме негативных последствий самой судимости, это до 400 часов исправительных работ. С другой стороны, за представление сведений в неполном объеме и заведомо недостоверных сведений устанавливается административная ответственность в виде штрафа от 500 до 1000 руб.
Если лицо выполнит обязанность по уведомлению, но в представленных сведениях не укажет, например, данные паспорта иностранного государства или вида на жительство либо основание получения иностранного гражданства или вида на жительство, в этом случае лицо не подлежит уголовной ответственности, поскольку исполнило саму обязанность по уведомлению, но может быть привлечено к административной ответственности в виде штрафа от 500 до 1000 руб.? Сложно понять логику законодателя, но соотношение санкций КоАП РФ и УК РФ вызывает у автора статьи некоторое недоумение.
Будет ли закон работать?
Теперь обратимся, к, пожалуй, самому важному вопросу: а как же данный закон будет работать на практике? Как будет строиться, например, механизм доказывания российскими правоохранительными органами? С учетом презумпции невиновности — базовой ценности, закрепленной в Уголовном кодексе Российской Федерации, сотрудникам Следственного комитета, в чьей компетенции находится применение новой статьи 320.2 УК РФ, будет необходимо доказать три основных составляющих объективной части преступления:
- наличие гражданства, вида на жительство или иного документа,
- факт постоянного проживания на территории России,
- неисполнение обязанности по подаче уведомления.
И если со вторым и третьим критерием мы не видим больших сложностей в доказывании, то с доказыванием основной составляющей преступного деяния — наличием второго гражданства и вида на жительство — возникает множество вопросов. И главный из них — как будет происходить обмен информацией между российскими органами (органами полиции, ФМС, Следственным комитетом России и др.) и компетентными органами зарубежных государств. Это, пожалуй, самый важный вопрос на сегодняшний день.
Напомним, что, согласно ст. 51 Конституции РФ, никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Поэтому основополагающим документом, доказывающим вину, будет письменный ответ на запрос российского компетентного органа о наличии у гражданина России гражданства иностранного государства или вида на жительство.
Важно отметить, что до сегодняшнего дня существующая практика обмена информацией между иностранными государствами касалась, прежде всего, обмена налоговой информацией и сведений об операциях по банковским счетам. Вопрос этот очень сложный и ему в последнее время уделяется большое внимание российскими государственными органами. Как будет складываться практика обмена информацией между иностранными государствами по иммиграционным вопросам, в настоящий момент сложно сказать однозначно. В большинстве европейских стран существует система защиты персональных данных, они могут быть предоставлены только оператору персональных данных, к которым не относятся органы иностранного государства.
Важной деталью является то, что в отличие от обмена информацией по общеуголовным преступлениям, например, тяжким и особо тяжким, сокрытие информации о наличии гражданства или вида на жительство не является преступлением по законодательству большинства зарубежных стран. Каждое государство призвано защищать интересы своих граждан и лиц, имеющих аналогичные с гражданами права, и выдача кому-либо информации только лишь о самом факте наличия гражданства или вида на жительство, противоречит не только интересам, но и законодательству. Уверены также, что информация от иностранных государств не будет предоставляться в автоматическом режиме органам МВД, так как это также противоречит законодательству самого иностранного государства.
Как будет складываться практика ответов на запросы российских компетентных органов, время покажет, пока же становится очевидным, что законодатель, устанавливая обязанность и санкцию в виде уголовного преследования за ее неисполнение, вряд ли до конца понимал, как же это норма будет работать на практике.
Выводы
1. По нашему мнению, для 90% граждан России данный закон и процедура уведомления не несет какой-либо угрозы или рисков. Главная опасность состоит в том, что многие наши соотечественники или не знают о наличии такой обязанности, особенно это касается вида на жительство, или же, когда «шумиха» в прессе уже спадет, просто забудут уведомить МВД до 6 октября 2014 г.
2. В целом шаги государства по противодействию коррупции среди государственных служащих, безусловно, явление позитивное и крайне необходимое. В тоже время, распространение обязанности и ответственности за сокрытие второго гражданства и вида на жительство на всех граждан, включая тех, кто не состоит на государственной службе, нам видится необоснованным.
3. Полностью разделяем позицию Комиссии Совета по правам человека при Президенте России, раскритиковавшей данный законопроект. Считаем меру в виде уголовной ответственности за данное правонарушение для обычных граждан, не являющихся чиновниками, излишне жестокой и не соответствующей степени общественной опасности самого деяния.
4. На сегодняшний день в России отсутствует выработанный механизм обмена информацией между иностранными государствами по иммиграционным вопросам, что является основным элементом доказывания и без чего данная норма эффективно работать не будет.
Youtube-канал
Фейсбук
